抗日战争时期，面对复杂的国内外形势，中国共产党在主张联合政府的同时，还提出了组建独立政府的决策；而联合政府主张本身，也是在与组建独立政府主张的比较中确立、发展并完善的，二者共同推动了对新民主主义政权的探索。
组建独立政府问题的提出
1937年2月，中共中央为了抗日大局，向国民党提出五项要求和四项保证，其中明确表示“苏维埃政府改名为中华民国特区政府”（中央档案馆编《中共中央文件选集》第11册第158页，中共中央党校出版社1991年版），承认国民党在全国的领导地位，为抗日民族统一战线的形成提供了重要条件。进入1944年，情况发生根本性变化。由于实行全面抗战路线，中国共产党的力量获得不断发展，而坚持一党专政、实行片面抗战路线的国民党，矛盾重重，腐败无能。1944年的豫湘桂战役，使国共两党的实力对比更为明显。5月28日，中共中央在一封电报中直接指出：“汤恩伯在河南几乎完全溃败，国民党腐败无能已达到惊人程度，挽救全民族危亡的全部责任，更加明显地看到是落在我党身上。”（《刘少奇年谱（1898—1969）》上卷第443页，中央文献出版社1996年版）
于是，中共开始考虑组建独立政府问题。6月5日，在中共六届七中全会上，城市工作问题成为会议的中心议题。毛泽东提出：“城市工作问题是从国民党战场，尤其是河南汤恩伯不战而溃的情况引起来的。要靠国民党来收复大城市是不可能的。将来可能出现三股子力量，即罗斯福的美军、蒋介石和共产党，看谁先进城。”刘少奇认为：“我们现在进入城市的条件，超过世界各国的党”，“不管将来情况怎样，我们都要夺取大城市”。周恩来指出：“我们先进了城，人民选举我们，我们就是合法的，国民党要反对我们，他就是非法的。”张闻天则强调：“过去认为国民党是老大哥，今后我们就是老大哥。”最后，毛泽东总结：“从现在起，在思想上、物质上都要积蓄力量，有所准备。”（胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》（增订本）第364—365页，人民出版社2003年版）
9月1日，中共中央召开六届七中全会主席团会议，“会议讨论关于组织解放区联合委员会、提议召开各党派会议成立联合政府、派部队南下、开展满洲工作和关于建立城市工作部等问题”（《陈云年谱（1905—1995）》上卷第393—394页，中央文献出版社2000年版）。通过这次会议，虽然“联合政府”被正式确定为党的主张，并决定向国民党提出，但也提出，解放区联合委员会是“作为尔后组成独立政府的初步步骤”，并且周恩来认为“明年我们可组织”（《周恩来年谱（1898—1949）》（修订本）第594页，中央文献出版社1998年版）。
组建独立政府和联合政府的取舍
对自身在国家政权中所处地位有了新的考虑之后，中共开始结合具体的国内外条件努力予以实现。1944年9月15日，中共代表林伯渠遵照中央指示，在三届三次国民参政会上正式公开提出联合政府主张。此后，中共开始围绕联合政府主张，积极地和国民党展开谈判，不断探索实现的办法。同时，中共对组建独立性质的政府也有所行动。9月22日，中共六届七中全会主席团会议认为：“不管蒋介石是否改组政府，我们可以先成立中国解放区联合委员会。”（《刘少奇年谱（1898—1969）》上卷第450页）
对中共联合政府的主张，国民党予以拒绝，美国特使赫尔利的调解也以失败告终。这明显加快了中共组建独立政府的行动。据胡乔木回忆：“由于蒋介石拒绝接受成立联合政府的建议，在11月至12月间，六届七中全会及其主席团多次举行会议，准备组织解放区联合会。”（胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》（增订本）第366页）11月23日，毛泽东在会上提出：“我们开七大宣布组织解放区联合委员会，这是一种步骤；另外一个步骤解放区联合委员会暂时不搞，还是提成立联合政府。”（《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷第561页）刘少奇赞成第一种步骤，认为：“联合政府有两个，一个是以蒋为主的，一个是以我为主的。蒋介石不搞国是会议，不改变政策，我们参加是没有好处的。解放区联合委员会快点成立好。半年后即可看清形势。”（《刘少奇年谱（1898—1969）》上卷第456页）
12月8日，“为了了解美国方面的反映，毛主席会见美军观察组的包瑞德时还通报了准备成立解放区联合委员会的想法”（胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》（增订本）第366页）。包瑞德则指出，组成联合委员会进而建立一个独立政府，会使蒋介石关于共产党人是叛乱分子的说法得到证实；美国大部分舆论或许都要认为你们是叛乱分子；如果日本人在昆明和贵阳被击退，你们将十分难堪。（参见［美］D·包瑞德：《美军观察组在延安》第97－98页，解放军出版社1984年版）包瑞德的意见得到了中共的高度重视。会谈的第二天，即12月9日，中共六届七中全会再次讨论关于成立解放区联合委员会问题。毛泽东在会上指出：“在目前情况下成立解放区联合委员会，也要从反面考虑一下。虽然不叫政府而叫解放区联合委员会，但是要想到美国不帮助，蒋介石取消八路军，中间派不赞成，我们是否会孤立”，因此“现在只成立准备委员会，中央主要负责人不要公开发表讲话，也不写社论，看看情况再讨论决定”（《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷第564页）。
12月11日，王若飞致电延安，转告“包瑞德认为当我们成立解放区联合委员会时，蒋介石会宣布我们搞分裂而打击我们”。第二天，毛泽东在六届七中全会主席团会议上提出：“解放区联合委员会暂缓成立，报上也不宣传，可放口头空气。现在全国总的任务是建立统一中国一切力量的民主联合政府，其他的不提，七大也要采取这种态度。”（《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷第564页）
组建独立政府的筹备与放弃
1944年12月，持续近8个月的豫湘桂战役结束，日军打通了大陆交通线，国民党政府丢弃大片国土，而正面战场重新稳定下来，中共原来估计国民党会彻底失败的情况没有出现。在这样的情况下，国共两党力量对比出现新格局。毛泽东在一次谈话中，曾这样向美军观察组成员谢伟思介绍“天下大势”：重庆控制下地区1.9亿人口，日军占领地区1.6亿人口，共产党地区1亿人口（［美］约瑟夫·W·埃谢里克编《在中国失掉的机会——美国前驻华外交官约翰·S·谢伟思第二次世界大战时期的报告》，国际文化出版公司1989年版第338页）在这样的条件下，中共逐渐把实行联合政府和组建独立政府融合起来。
1945年1月，国共两党再次围绕成立联合政府进行谈判，但这次有民主党派参加的谈判仍以失败告终。3月1日，蒋介石明确提出要在1945年11月12日召开一党包办的“国民大会”。3月15日，中共终于发出内部指示，指出：“中央拟于七次大会上向各解放区及全国人民提议在延安召开全国各解放区人民代表会议，准备成立中国人民解放联合会。”“这一组织在政权上说，它将是地方性的联合政权，不是第二中央政府，但同时，又因为国民党政府必不承认它，故又是独立性质的地方政权。”（《中共中央文件选集》第15册第63页）
4月1日，毛泽东把成立中国人民解放联合会的决定向美国军事观察组成员谢伟思做了通报。谢伟思敏锐地察觉到“中国人民解放联合委员会”所蕴含的性质，认为：共产党“正在向着‘联合委员会’干下去”，“它不是一个解放区政府的联盟，而宁可解释为一个争取中国人民解放的联合委员会，所含有的威胁是清楚的”。（《在中国失掉的机会——美国前驻华外交官约翰·S·谢伟思第二次世界大战时期的报告》第334页）在中共七大上，毛泽东也曾对此进行解释：“国民党有一个政府，我们避免对立，所以叫‘中国人民解放联合会’。要解放中国人民，谁人敢讲不要解放呢？”（《毛泽东在七大的报告和讲话集》第140页）
以中国人民解放联合会作为解放区政权机关，既能减少国内外的反对而便于立即组织，又能取得实质成效而促进联合政府的成立，充分反映了中国共产党高度的政治智慧，体现了原则性和灵活性高度统一的斗争艺术。这种融合，使联合政府主张产生了新的内容和前景。3月31日，毛泽东指出联合政府有三种可能性：第一种是坏的可能性，那就是要我们交出军队，国民党给我们官做。军队我们当然是不交的，政府还是独裁的。第二种可能性是形式上废止一党专政，实际上是独裁加若干民主。第三种是以我们为中心，我们的军队发展到150万人以上、人口1亿5000万以上时，政府设在我们的地方。在蒋介石发展到无联合的可能时，就应如此做。这是中国政治发展的趋势和规律，我们要建设的国家就是这样一个国家。毛泽东还强调：这个问题不在报告上写。（参见《毛泽东年谱（1893—1949）》中卷第587页）
4月23日至6月11日，中共七大召开。毛泽东在会上对中国人民解放联合会也多次提及，并有更深入的考虑：“我们准备选举一个机关，它的名称叫什么好，大家都想一想，你们想的也许很好。现在拟定的名称叫‘中国人民解放联合会’。”“它有发号施令的职权，是带有政权机关性质的，是为了联合各解放区而奋斗的过渡时期的组织形式。”（《毛泽东在七大的报告和讲话集》，第139—140、222—223页）
此后，中共开始紧张有序地筹备召开解放区人民代表会议。6月19日，中共七届一中会议召开，通过《关于召开中国解放区人民代表会议及其筹备事项的决议》。7月13日，中国解放区人民代表会议筹备委员会在延安成立，周恩来当选为筹备委员会主任。会议对全国发表通电，呼吁全解放区的人民与全中国的人民“迅速地慎重地选出自己的代表，以便使这个伟大的会议得以如期召集”（《中共中央文件选集》第15册第161页）。中共还向各民主党派发出了邀请。
正当中国共产党开始准备将新的联合政府主张付诸实施时，8月15日，日本宣布无条件投降。抗日战争的结束，使国内外形势发生重大变化。对此，毛泽东指出：“一是苏联为了国际和平和受中苏条约的限制，不可能帮助我们；二是蒋利用其合法地位，使日本完全投降他。我们只能承认这个事实。”（《毛泽东年谱（1893—1949）》下卷第10页）同时，国内外的和平呼声也日益高涨。为了争取早日实现和平民主，中共在重庆谈判中做出重大让步，即“我方此次没提成立联合政府和党派会议，不反对参加国大，也不另行召开解放区人民代表大会”（《周恩来年谱（1898—1949）》（修订本）第633页）。中国共产党对独立政权的诉求出现重大变化，历史的发展也进入下一个时期。
