——当前企业对进一步理顺政企关系、全面深化经济体制改革的看法与建议
十八届三中全会召开在即，各方对新一轮改革充满期待。调研发现，当前企业普遍关注进一步转变政府职能、理顺政企关系，完善我国市场经济体制。企业的期望集中在几个方面：一是进一步加快土地、矿产、金融等生产要素的市场化，加快垄断行业改革；二是进一步深化政府行政管理制度改革，放松审批、加强监管、改善服务，建立新型政企关系；三是进一步优化创新环境，通过税收政策、教育培训、政府采购以及知识产权保护等方面改革，塑造有利于企业创新和转型升级的外部环境。
近期，国务院发展研究中心课题组就“进一步理顺政企关系、全面深化经济体制改革”问题对北京、天津、唐山、哈尔滨、无锡、温州、武汉、成都、深圳等城市的1539家不同行业、不同规模和不同所有制的企业进行了实地调研和问卷调查。调研发现，当前企业对进一步深化经济体制抱有很大的期待，在所列举的全部9项改革任务中，企业最关注的问题依次为：、理顺政企关系和转变政府职能、加快财税体制改革、深化国有企业改革、支持非公经济发展、推进金融体制改革、建立有利于企业创新的体制和政策环境、完善劳动就业与社会保障体系、深化对外开放。
完善市场体系
96.7%的企业认为，完善市场体系是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。
第一，要素市场仍然存在一些突出问题，主要表现在三个方面：一是土地等资源的市场化配置水平低。例如，虽有土地招拍挂机制，但很多工业用地的实际配置权在政府手中，企业须先与政府谈定土地出让协议，然后再走招拍挂程序。42.2%的企业认为，获取土地等资源最关键的是依靠“与政府的关系”。二是资本市场发育程度不高，企业以间接融资为主，融资难、融资贵。上市公司中，59.0%的企业认为融资中遇到的主要困难是行政干预太多，40.2%的企业认为融资成本高。非上市公司中，38.8%的企业认为融资的最主要困难是成本高，还有32.9%的企业认为融资和发债审批等行政干预过多以及市场化程度低。三是由于劳动力供求结构不匹配，《劳动合同法》对企业权益和劳动者权益保护不对等，覆盖城乡和地区的社会保障体系不统筹，影响了全国统一的劳动力市场的形成，并制约了劳动力市场效率的提高。30.0%的企业选择了“完善《劳动合同法》，规范企业用工行为，保障双方权益”作为下一步改革应重点突破的领域。
课题组建议：一是应允许集体土地入市交易、提高工业用地与商业用地市场化配置水平，逐步缩小划拨用地范围，直至最终取消土地供应“双轨制”。二是以提高企业融资效率和降低实体经济融资成本为目的推进金融市场改革。应进一步放开市场准入，允许民间资本进入正规金融体系，加快利率市场化改革，鼓励金融创新。三是应进一步完善《劳动合同法》。
第二，在资源能源价格和垄断行业改革方面矛盾突出。一是资源能源价格的市场化程度较低。86.7%的企业希望政府彻底放开对能源、资源价格的管制。二是垄断行业改革进展缓慢。关于“当前应推动哪些垄断性行业改革”的问题，71.2%的企业选择石油天然气行业，54.0%选择电力行业，40.8%选择推动铁路行业，其后为广播与通信行业、公共基础设施行业。
课题组建议，进一步加快垄断行业改革步伐，推进资源、能源价格形成机制的市场化。目前，我国垄断行业改革已经取得了大量经验，一些行业改革方案的论证也较充分，可选择部分行业重点推进。
第三，在市场监管方面，近90%的企业认为政府监管在促进企业公平竞争方面没有发挥应有的作用，政府监管能力的持续弱化、监管出发点及其制度设计上的问题，已经成为破坏市场经济秩序的重要原因。对于如何改善监管，63.3%的企业认为最重要的是“转变政府职能，减少行政干预，增强监管独立性”，44.7%的企业认为应“完善法律法规和行业标准，保证有效执行”，33.6%的企业关注“提高监管的透明度、公平性”，13.2%的企业选择了“降低监管成本，提高监管效率”。
课题组建议：一是将提升监管能力作为完善市场经济体制、转变政府职能的主要内容之一。二是力求在几个重要领域实现监管改革的率先突破。如对食品卫生等重要民生领域的监管改革已经启动，应力求在短期内有明显成效；加快推进对创新影响大、企业呼声强烈的行业监管体制改革。
理顺政企关系和转变政府职能
70.7%的企业认为，下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域是理顺政企关系与转变政府职能。
第一，行政审批事项多、效率低、困难大。一是行政审批事项多、时间长、费用高、手续繁琐、涉及部门多、程序不科学。“近三年，企业平均每年向政府申报、审批项目数量”为17.67个，企业认为“不必要的审批事项”比例平均为21.2%，一般事项的审批部门平均5.67个，涉及审批程序平均9.40道。例如，管理互联网企业的部门多达22个；参与审批的多个部门资料不统一、资格不互认，申报企业每到一处都要重新认证、重新准备资料；整个审批过程需要交纳各种费用，如环评费、节能评价费、评估费、可研费、报告制作费等。关于当前行政审批中最需要改进的问题，47.7%的企业认为是“减少审批层级，明确各级部门审批权限”，24.7%的企业认为是“提高审批效率，落实限时办结制”，其他改进包括“减少审批事项，放松管制”和“增加关于审批标准和流程的透明度”。二是核准制、备案制都成了审批制，成为企业进入市场的新门槛，直接影响到企业的决策效率，企业甚至因此而丧失了好的投资机会。另外，核准与备案项目多、权力过于集中。
课题组建议，首先应减少审批事项、规范审批程序、下放审批权力、提高审批效率。其次，应重新梳理审批事项，大幅减少企业常规经营内容的审批，将部分核准项目改为备案项目，对备案项目实现真正意义上的“存档备查”。
第二，市场监管职能不到位、政出多门。一是政府没有充分发挥市场监管作用。关于“政府市场监管能力在促进企业公平竞争方面所起的作用”，50.6%的企业认为“作用有限”，33.6%的企业认为“缺位、越位、错位严重，该管的不管，不该管的管太多”。二是政出多门、关系复杂。不少企业反映，经常遇到中央与地方之间、部门与部门之间政策不能衔接甚至相互打架的情况。如在个别地区，国家发改委规定的外商投资奖励类项目却被省发改委定位为限制类。
课题组建议：首先应以“服务企业发展为目标”转变政府宏观管理方式。相关部门应将工作重点从管理企业转变为服务企业。其次，在政策的制定和调整的过程中要充分尊重并听取行业和企业的意见。要建立企业申诉渠道，设立政策评估机制。再次，应充分整合政府信息资源，提升市场监管能力。中央与地方之间、政府各部门之间要建立相应的协调机制；加快电子政务步伐，优化行政流程，提高行政效率。
第三，“政府缺乏诚信”“政策变化频繁，企业缺乏稳定预期”是调查中企业反映非常强烈的问题。一是地方政府承诺经常难兑现。招商引资政策中优惠政策、承诺提供的条件很明确，但企业投资之后经常不能兑现；政府采购存在“霸王条款”。二是中央一些部门如原铁道部长期拖欠工程款项。三是国家宏观经济政策变化快，企业没有稳定而准确的预期，经常无所适从。60.9%的企业在回答“政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”时，选择了“政策变化频繁，企业缺乏稳定预期”。
课题组建议，当前政府要在提升诚信方面起表率作用，重点在于还清旧账、履行承诺。要集中力量摸清政府拖欠情况，包括被拖欠主体、拖欠事项和事由、拖欠金额、偿还能力等，出台专门政策解决，以挽回政府形象，维护企业利益。其次，解决企业稳定预期的关键是保持宏观经济政策的连续性和稳定性。
第四，地方保护虽有明显改善但仍然较为严重。关于“企业遇到的地方保护”，66.8%企业认为最主要的是“政府对本地产品进行保护”；关于“地方保护产生的主要原因”，58%的企业选择“保护地方税收和就业”。政府保护的手段越来越多，通常采取许可、质检、备案、股本比例限制、优惠政策等行政手段保护本地产品、本地市场和本地资源，影响跨地区发展企业的产品销售和项目投资。
课题组建议，应以改革来破除地方保护。改革目前地方与中央的利益分配格局，让地方政府有更多并且稳定的收入；改革地方政府绩效考核方式，引导地方政府将注意力从“比数据”“拼规模”“造形象”转向“比服务”“拼实力”“促创新”。
加快财税体制改革
66.6%的企业认为，加快财税体制改革是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。
第一，多数企业感觉税负仍然偏重，希望能清费、正税、减负。全部调研企业中，上缴税收占营业收入的比重为9.73%，其中增值税占税收总额的30.58%，所得税占24.28%；企业上缴税收与净利润之比约为5.5比4.5，即上缴税收明显超过净利润。调查中，不同类型企业对税负的实际感受有所不同。民企普遍反映税负过重，更反感名目繁多的各种收费；国企也认为税负偏重；外企对税负感觉尚可，表示尊重税制、按章纳税是企业的基本义务。48.5%的企业认为，“降低总体税负”是当前深化税收管理体制改革的首要任务。19.8%认为应增加财产税等直接税种，相应减少流转税等间接税种；18.8%认为应扩大“营改增”试点范围，由生产型增值税转为消费型增值税。
课题组建议，应按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，进一步优化税制结构，公平税收负担。
第二，关于财政扶持政策，“企业最为关心的是政府采购问题”。68.1%的受访企业认为，应“进一步完善、落实公开、公平、公正、透明的政府采购规则”，以深化政府采购制度改革；其次，33.4%的受访企业认为应“加大政府采购对创新、节能环保产品的支持”。究其原因，在于政府采购制度兼具公共财政支出管理手段和国家宏观调控政策工具两大作用，正向的政府采购等需求鼓励措施可以发挥优秀产品奖励效应和创新产品市场启动作用，通过需求侧面拉动从而有效促进优秀企业和创新型企业发展。
课题组建议，应以“完善政府采购规则，加大对创新、节能环保产品的支持”为重点使财政政策更有效地引导和支持企业发展，关键在于政府采购进一步“阳光化”。
深化国有企业改革
57.7%的企业认为，国有经济改革是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。
第一，关于影响国有经济改革的主要因素，67.7%的企业认为政府高层决心是决定国有经济改革的首要因素，65.3%的企业认为来自国有部门内部的阻力会影响改革进程，51.2%的企业认为需要进一步达成改革共识。
第二，关于“下一步国有经济改革任务”，78.0%的企业选择国有资产管理体制改革，74.6%的企业选择垄断行业改革。调研也表明，无论国有企业还是民营企业都非常关注这两项改革。国有企业希望通过资产管理体制改革理清与政府公共管理部门、国资监管部门之间的关系，处理好规范管理与经营效率之间的关系，以获得更大的企业自主权。民营企业非常迫切要求推进国有垄断行业的改革，调查显示，近30%的民营企业认为国有经济尤其是国有垄断企业的挤压是当前民营经济发展遇到的首要问题。
课题组建议，以国有资产管理体制和垄断行业改革作为下一步国有经济改革的两大突破口。积极推进各类国有资产管理体制改革，让国有资本有真正的权利人主体、国有企业有真正的股东。加快推进以引入竞争和政企分开为核心的国有垄断行业改革。
支持非公有制经济发展
53.5%的企业认为，支持非公经济发展是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。
关于“目前非公经济发展的总体环境”，2.3%的企业认为“很好”，30.9%认为“较好”，51.5%认为“一般”，13.1%认为“较差”，2.2%认为“很差”。不少企业反映，一些领域出现国进民退现象，民营企业的发展环境不是改善了而是在恶化。一些民营企业突出反映资源配置机制不公平。例如，关于“当前土地、矿产等资源配置存在的主要问题”，52.9%的企业选择“政府主导且有选择性的配置导致机会不公”。很多民营企业认为，相对于国有企业和外资企业而言，民企仍是“非主流”，社会择业选择仍然是“首选公务员，其次是国企或者外企，第三才是民企，还要看行业”。调查中，很多民营企业还表示，政府偏爱国企和外企，民营企业在获取土地、资金（贷款）、政府补贴、户口指标等方面仍遭遇不公平待遇。
课题组建议，进一步健全以《物权法》等为代表的法律体系，保护民营企业合法的财产权利。同时，要坚决打破垄断、切实放宽市场准入。尽量淡化国企、民企、外企不同所有制经济之间在制度和政策上的差别，实行“国民待遇”和“一视同仁”；政府决策和政策执行的重点在准入环节应突出强调“非禁即入”，强化标准管理。
推进金融体制改革
46.9%的企业认为，推进金融体制改革是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。
很多调查企业认为，当前金融体系仍存在整体金融抑制但局部金融深化过度及较明显的不平衡现象，运行成本高并蕴含着系统性风险。一方面，金融机构、金融市场、金融产品的管制水平高，无法形成充分有效的市场竞争机制；另一方面，金融体系存在不少结构性矛盾，包括企业过多依赖银行融资、直接融资比重较低；国有大银行无法完全满足大量中小企业的融资需求，等等。
课题组建议，金融体制改革应以坚持市场化方向和提升服务实体经济能力为出发点。调研中，28.6%的企业认为，下一步深化金融体制改革的首要任务是深化银行业改革；23.3%的企业认为是推进利率市场化；22.2%的企业认为是进一步完善多层次的资本市场体系；8.3%的企业认为是推进民间金融合法化、透明化，引导民间资本建立金融机构；6.8%的企业认为是放宽金融准入、降低准入门槛，4.1%的企业认为是完善人民币汇率形成机制，2.5%的企业认为是进一步完善重大基础设施投融资体制。
建立有利于企业创新的体制和政策环境
45.1%的企业认为，建立有利于企业创新的体制和政策环境是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。
目前存在的主要问题有：一是缺乏对知识产权保护的法律和执法环境。46%的企业反映遭遇过知识产权侵权行为，39%的反映采用法律手段保护知识产权无效，55%的反映执法效果不明显。也有企业提出，法律诉讼通常一审需要半年、二审需要一年以上，遇到地方保护还无人受理。为避免侵权，一些企业甚至放弃国内市场，专做国外市场；还有企业利用3年时间、花费大量人力、财力来研制黑匣子寻求自保，而不寄希望于法律保护。二是财政补贴政策缺乏透明度和公平性。32%的企业反映补贴评审过程缺乏透明度，38%的反映补贴的资格、标准和程序不清楚，55%的反映无法及时获取政府补贴信息。一些企业反映补贴资金中的1/3到1/2变成了补贴过程中的成本花费、中间人代理费用等。政府过度使用财政补贴的方式来支持项目，导致创新主体错位。三是创新体系不完善。超过60%的企业反映融资、人才、市场准入、标准缺乏等是制约创新的主要因素。
课题组建议，政府要转变角色，从以直接支持创新行为为主，转变为以建立创新环境为主；从支持引进模仿为主的知识产权制度转向支持原创和再创新为主的知识产权制度；尽量减少以建立准入门槛、确定产业方向、选择技术路线甚至特定企业为手段的产业政策。同时，要创新政府资金使用方式，提高公平性和资金效率。
完善劳动就业与社会保障体系
44.2%的企业认为，完善劳动就业与社会保障体系是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。
关于在劳动用工方面遇到的主要问题，51.25%的企业认为是“劳动力供给结构不合理，熟练技术工人、高管人员和科研人员难找”；21.96%的选择“员工流动频繁，企业缺乏权益保护机制”，21.12%的选择“企业承担的社会保障费用过高”。
多数企业反映《劳动合同法》存在过度保护问题。《劳动法合同》过度地扩大了员工权利，不符合企业要求的部分人员很难退出，企业裁员时面对与《劳动法》、《劳动合同法》等的限制和矛盾，企业用工被束缚，用工矛盾日益突出。
课题组建议，一是要把完善劳动就业与社会保障体系作为当前经济结构调整和发展方式转变的基础工作抓紧抓好。调研中，14.85%的企业选择“完善就业服务体系，有效开展职业教育和技能培训”作为劳动用工制度改革的突破口。即应完善就业服务体系，有效开展职业教育和技能培训。此外，37.75%的企业建议将“实现打工者住房、子女教育、养老、医疗等在就业居住地属地化管理，与户籍脱钩”作为改革的重点。即应完善非户籍劳工的城市公共服务，提高劳动者就业稳定性。
二是完善《劳动合同法》，实现劳务派遣工同工同酬，均衡保护劳资权益。在切实提高劳动者地位、保护劳动者合法权益的同时，需要进一步完善《劳动法》、《劳动合同法》，既确保企业规范用工、保障员工权益，又要对企业合法权益给予保护，以促进企业加大对员工培训投入的积极性。
深化对外开放
7.6%的企业认为，深化对外开放是下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域。
第一，在鼓励和支持企业对外投资方面，我国企业国际化程度和水平总体较低。尽管我国企业对外投资近十年增长速度很快，但主要依靠大型国有企业的拉动，并且主要集中在资金和劳动密集型的资源类、基础设施及金融服务领域。民营企业的对外投资呈两极分化状态，投资平均规模小，多数企业没有对外投资，只有华为、中兴通讯等少数企业国际化程度较高。企业反映的突出矛盾，一是行业缺乏自律，中国企业间的恶性竞争问题比较突出；二是境外投资监管存在“监管过度、服务不足”问题。
对于解决办法，63%的企业认为应“加强双边贸易协定的签订，保障投资企业海外权益”，即应加强与投资国的经济外交；69%的企业认为，企业特别是中小企业非常需要政府提供对外投资服务，因此应进一步完善对外投资监管机制和服务体系。
第二，在我国总体投资环境方面，90%的外资企业认为总体环境变好，约10%的认为投资环境变差。调研发现，多数外资企业希望中国进一步改善投资环境。由于劳动力成本、土地成本、流通成本上升过快，税负较高，如一些制造企业反映总体税收占利润的35%，高于东南亚国家（新加坡税仅占利润16%），导致劳动密集型制造业的外资企业利润空间受到挤压，易造成产业转移。加之招工难更加重该类企业的经营困难，韩企、部分日企以及中国港台资企业反映以上问题较多。69%的在华外资企业认为“法律制度和政策不完善不透明，政策变化快，可预见性差”；44%的认为“创新门槛高、周期长、风险大，不如产能扩张稳妥”；28%的认为“行业利润严重失衡，投资创新不如房地产、金融业的收益高”；23%的反映“科技创新等政策没有将外资企业纳入其中，打击了外企在华创新的积极性”；21%的认为“知识产权得不到保护”。
课题组建议，应进一步为外资企业发展创造良好的法律、政策环境，进一步改善中国的创新环境。特别要加强与外国重要经济团体的沟通与合作，建立长效协调机制。
（国务院发展研究中心课题组 课题组长：赵昌文 报告执笔：赵昌文、马骏、周健奇、许召元）
