在近日召开的“抢救性保护野生动物”学术座谈会上,西北政法大学动物保护法研究中心主任孙江就我国野生动物保护立法中存在的问题和建议,发表了自己的看法。
孙江指出,中国动物保护法律制度的特点是有各类动物保护的特别法却没有一部统领指导各类动物保护特别法制定的动物保护基本法,缺乏对动物保护的目的、任务、保护对象、适用范围、基本原则、基本制度、行政管理体制以及法律责任等方面系统而明确的规定。这必然导致立法若干方面的先天不足。
同时,他还指出,我国野生动物驯养繁殖管理制度设计存在严重缺陷,其中的许可证制度导致监管弱化。根据法律规定,我国重点保护野生动物的驯养繁殖须向林业部门办理许可证,如果是动物园进行重点野生动物驯养繁殖的,林业部门可委托建设部门颁发许可证,这就导致一张许可证多家可核准。至于出生幼兽的登记管理,驯养繁殖成功后扩大种群数量的管理,却因多家行政机关推卸责任导致无人监管,使获得驯养繁殖许可证后的单位和个人对野生动物的行为得不到应有的监督和管理。
条例第十一条规定:有下列情形之一,需要猎捕国家重点保护野生动物的,必须申请特许猎捕证:一、为进行野生动物科学考察、资源调查,必须猎捕的；二、为驯养繁殖国家重点保护野生动物,必须从野外获取种源的；三、为承担省级以上科学研究项目或者国家医药生产任务,必须从野外获取国家重点保护野生动物的；四、为宣传、普及野生动物知识或者教学、展览的需要,必须从野外获取国家重点保护野生动物的；五、因国事活动的需要,必须从野外获取国家重点保护野生动物的；六、为调控国家重点保护野生动物种群数量和结构,经科学论证必须猎捕的；七、因其他特殊情况,必须捕捉、猎捕国家重点保护野生动物的。
孙江认为其中的第四项、第五项反映了条例制定时(上世纪80年代末)的特殊社会或国家需求,可能具有历史正当性,但若以当下通行的动物福利理念来审视的话,则不能不说有些过时。另外,催生这两项规定的特殊需求,在当下恐怕也不具有多少法理上的正当性了。而且,各项表述中的“必须”二字含义模糊,在适用时将不可避免的授予行政机关过大的自由裁最权。第七项的兜底性表述同样存在上述问题。
野生动物保护范围涵摄不周
现行野生动物保护法保护范围涵摄不周,建议扩大至“不危害生态系统和人们正常生产、生活的非人工养殖的野生动物”。在近日召开的“抢救性保护野生动物”学术座谈会上,西北政法大学动物保护法研究中心主任孙江如此表示。
孙江说,该法规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济价值、科学研究价值的陆生野生动物。对普通野生动物的保护,该法强调的是行政许可和收费,对那些大量的尚未发现有利用价值或不起眼的小动物,该法根本未涉及。同时该法忽视了对那些所谓的“有害动物”的保护,它们对维护生态平衡也起到了很重要的作用。
孙江认为,等级保护制对重点野生动物的保护本身是十分不利的。只关注野生动物保护对于人们生存、发展功能的保护和加强,仅仅保护珍贵、濒危野生动物,关注于其稀缺、经济利益和有益性,并不能维护和加强野生动物对人的功能。同时,仅体现单一的经济价值取向也不符合野生动物保护应遵循的生态规律。从动物的食物链来看,普通动物是食物链中的重要一环,毁掉动物世界的食物链,同样也会危及重点保护的野生动物并影响整个生态系统的正常运转。这种人为地把野生动物界定为珍贵、濒危、有益和有用的类别,是有悖于自然生态规律的,也是对该法“维护生态平衡”立法宗旨的违背。同时,孙江提出,我国目前的野生动物保护法律制度将受保护的野生动物简单划分为水生和陆生两大类,这种划分方法有利于农业与林业部门的分别管辖,但也致使诸如两栖类野生动物和一些昆虫类野生动物的保护管辖权归属成为一个有争议的问题。
因此,孙江建议,野生动物保护范围应扩大至“不危害生态系统和人们正常生产、生活的非人工养殖的野生动物”,采用列举方式进一步明确。亦可参照世界上多数国家认同的野生动物范畴,将野生动物划分为哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类和昆虫类等,并相应对现行的有关规定进行修改,以类别代替名录。以此为基础,根据受保护的野生动物的野生种群数量、栖息地面积的大小和受人类开发利用的程度等来确定其是否处于濒危状态。属于濒危状态的,列入濒危物种名录并予以公布,确定对它们采取特殊保护措施。
环保部门全面管理野生动物
鉴于野生动物保护法对主管部门的规定过于笼统,导致管理部门分散、职能交叉,管理环节太多以致于影响到管理与保护的效能,西北政法大学动物保护法研究中心主任孙江建议将野生动物管理权限集中到环保部门。
根据野生动物保护法第七条的规定,国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作；省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门由省、自治区、直辖市政府确定；县级以上地方政府渔业行政主管部门主管区域内水生野生动物管理工作。
孙江指出,事实上,管理和保护野生动物只是林业、渔业部门众多管理职能中的一项,具体执法主体又涉及到林业、工商、海关、环保等部门,规定过于笼统,执法主体分散,容易出现权责不明、互相推诿的现象。
依循我国管理的习惯与借鉴其他国家的做法,孙江建议将野生动物的管理权限相对集中,由环保部门作为全国野生动物资源的主管部门,全面负责野生动物的行政管理工作,林业、农业、海关、工商部门协同管理。林业、农业主管部门原来成立的专门管理机构归入环境保护部垂直管理的野生动物保护机构,需要专门设立管理机构的地方由环境保护部统一规划。如此,一可解决多头执法、执法冲突和空白的问题；二可使专业人员执法能够保证野生动物保护管理的公益性和专业性,从整体上控制对野生动物资源的市场开发力度。
另外,孙江还建议建立野生动物保护生物技术运用管理与风险评估制度。他说,生物技术的运用是对濒危物种保护的重要措施之一,但是由于技术的风险以及人们对野生动物某些性状的改良,可能带来生态风险,需要对之进行严格管理,并基于潜在危害进行风险评估,完善技术规范和评估标准,明确评估机构和具体的程序。
